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Fusione (fredda o calda?) d’istituti
Sulle opportunità pedagogiche e organizzzative che la nuova scuola potrebbe offrire ai propri allievi e alle loro famiglie, anche per evitare che la scelta di fondere due istituti risponda solo ad esigenze di economicità



di Fabio Gramellini e Francesca Melagranati



Dall’anno scolastico 2012-13, secondo quanto stabilito dalla Legge n.111/2011 e dalla Legge n.183/2011 (Legge di stabilità 2012), sono stati adottati nuovi parametri per la definizione delle Istituzioni scolastiche autonome. Si è inaugurato, quindi, una nuovo processo di razionalizzazione della rete scolastica che si esprime principalmente in termini di accorpamenti, (istituti comprensivi che raggruppano scuola dell’infanzia, scuola primaria e scuola secondaria di primo grado), e di fusione (unificazione tra istituti di secondo grado). L’efficienza dei servizi offerti dalle neo-costituite realtà scolastiche presuppongono pertanto un notevole investimento in termini di energie, obiettivi e risorse da parte di tutte le componenti scolastiche, a cominciare dal Dirigente Scolastico, cui compete il compito di “riconcepire” il nuovo istituti a livello organizzativo, amministrativo, gestionale e formativo.
Per esaminare quali siano gli adempimenti di natura organizzativa che dovrà effettuare un Dirigente Scolastico nell’ipotesi della nascita di un nuovo istituto scolastico derivante dalla fusione tra due precedenti istituti, bisogna avere chiaro innanzitutto quali siano le competenze specificamente ripartite tra Stato, Enti Locali e le stesse scuole autonome. Il processo riformatore che dalla fine degli anni novanta ha trasformato la concezione di scuola-apparato in scuola-servizio, poggia su due concetti cardine tra loro inscindibilmente legati e complementari: quello di decentramento istituzionale e quello di autonomia. Per quanto riguarda il primo concetto, la norma di riferimento primario è il D.lgs. 112/98 che ha per oggetto, tra gli altri, la programmazione e la gestione amministrativa del servizio scolastico, ovvero l’insieme di funzioni e compiti atti a consentire l’erogazione del servizio di istruzione. In particolare vengono concretamente indicate le materie che sono oggetto di distribuzione di competenze tra lo Stato e gli enti territoriali e autonomie funzionali, intendendo con quest’ultima espressione le istituzioni scolastiche alle quali l’art. 21 della legge 59/97 (all’epoca non ancora regolamentato da decreto), già faceva riferimento. L’esigenza fortemente sentita di portare le istituzioni più vicine ai bisogni del cittadino è successivamente culminata nella riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuta con L. Cost. 3/2001, la quale ha introdotto una serie di principi da seguire per una corretta distribuzione dei poteri tra la P.A. e gli utenti, tra i quali i principi di sussidiarietà verticale e orizzontale.

Il D.lgs. 112/98 prevede che rimangano allo Stato le competenze di ordine generale quali:
• definire i criteri e i parametri per l’organizzazione della rete scolastica;
• determinare e assegnare le risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato;
• assegnare il personale alle istituzioni scolastiche.
Questi compiti vengono mantenuti a livello centrale perché hanno importanti riflessi sulla politica finanziaria dello Stato e pertanto non possono essere dislocati a soggetti portatori di istanze locali che perseguono finalità diverse. Gli enti territoriali subentrano invece per lo svolgimento di quelle attività che tollerano una politica locale differenziata, seppure all’interno dei criteri e parametri nazionali. Infatti alle Regioni vengono delegate funzioni amministrative principalmente rivolte al miglioramento dell’offerta formativa tramite una suddivisione del territorio in ambiti funzionali e la programmazione della rete scolastica regionale.
Ma è principalmente esaminando le attribuzioni che la legge assegna a Province e Comuni che, per quanto rileva l’argomento in esame, si ha una più chiara percezione di quelli che dovranno essere i compiti del D.S. che dovrà gestire la nascita del nuovo istituto scolastico.
L’art. 139 del D.lgs. 112/98 dispone infatti che siano proprio Province e Comuni ad attuare, rispettivamente per le scuole secondarie superiori e quelle dei gradi inferiori, l’istituzione, l’aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione dei piani regionali di razionalizzazione della rete scolastica.
Coerentemente con l’attribuzione della autonomia alle scuole, la nascita di istituti di istruzione secondaria (IIS) ha rappresentato una efficace pratica volta a migliorare la distribuzione territoriale dell’offerta formativa. I fenomeni di accorpamento e fusione di istituti nascono proprio dalla esigenza di garantire quella autonomia operativa che solo scuole di significative dimensioni possono avere, una volta dotate di consistenti risorse umane e materiali, per esprimere quella progettualità e quell’arricchimento dell’offerta formativa indispensabili nell’interazione con la realtà territoriale in cui esse operano.
In quest’ottica l’ipotesi di una fusione di istituti rappresenterebbe una adeguata risposta alle esigenze di ottimizzazione della produttività del lavoro e di efficienza della pubblica amministrazione come previsto dal D.lgs. 165/01 così come modificato dal recente D.lgs. 150/09 (riforma Brunetta). Tale decreto, all’art. 4, ha affidato la funzione di indirizzo politico-amministrativo, sostanziatesi nella definizione degli obiettivi e dei programmi attuabili e nella verifica dei risultati conseguiti, agli organi amministrativi di governo. Diversamente, ai dirigenti è stata attribuita la funzione gestionale tecnica, amministrativa e finanziaria, consistente nell’adozione degli atti e dei provvedimenti anche di rilevanza esterna, con assunzione della relativa responsabilità per i risultati conseguiti. A tal proposito l’art. 25 definisce quelle che sono le competenze dei dirigenti delle istituzioni scolastiche: egli assicura la gestione unitaria dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio. Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane. In particolare, il dirigente scolastico, organizza l'attività scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formative ed è titolare delle relazioni sindacali.
Considerata la complessità del caso in oggetto, ossia la fusione di due istituti scolastici, e trovandosi nell’imminenza di avviare l’anno scolastico, il dirigente scolastico, nell’esercizio delle competenze poc’anzi citate, dovrà agire secondo una serie di priorità tenendo conto delle peculiarità progettuali dei singoli istituti. Poiché,infatti, ciascun istituto si identifica in un proprio progetto educativo che trova la sua espressione nel Piano dell’offerta formativa (POF), il dirigente dovrà provvedere innanzitutto alla progettazione, e conseguente realizzazione, di comuni intereventi di educazione, formazione e istruzione, ossia nella predisposizione e attuazione di un unico POF espressione dell’identità culturale e progettuale del nuovo istituto scolastico.
In coerenza con il principio di cui all’art. 4 comma II del D.Lgs. n. 165 cit., relativo alla distinzione tra funzione di indirizzo e controllo, e funzione di gestione, l’approvazione del P.O.F. (la cui elaborazione vede l’interessamento dei molteplici soggetti che compongono l’istituzione scolastica) è stata rimessa alla competenza del Consiglio di Istituto. Ne deriva che uno dei primi adempimenti da adottare sarà quindi quello di indire elezioni per il rinnovo degli organi collegiali con funzioni amministrative e gestionali quali il Consiglio d’Istituto e la Giunta Esecutiva.
Correlativamente, la realizzazione degli obiettivi previsti nel POF necessita di una corretta e mirata utilizzazione delle risorse finanziarie in possesso delle Istituzioni scolastiche, conseguibile attraverso l’osservanza di regole, concretizzanti l’autonomia contabile delle istituzioni medesime, e contenute in apposito documento denominato “programma annuale”. Quest’ultimo, con allegata la relazione e con il parere di regolarità contabile del Collegio dei revisori dei conti, deve essere presentato entro il 31 ottobre dalla Giunta esecutiva al Consiglio di Istituto per la delibera di approvazione da adottarsi entro il 15 dicembre dell’anno precedente a quello di riferimento. Questa tempistica giustifica chiaramente l’esigenza di procedere con celerità alla elezione degli organi citati.
Quindi si dovrà provvedere alla predisposizione, realizzazione e verifica del documento contabile delle istituzioni medesime, il “programma annuale”, così come stabilito dal D.I. 44/01 emanato in attuazione dell’art. 21 della legge delega n. 59/97, che disciplina la gestione amministrativo-contabile delle scuole. Tale funzione si articola in molteplici attività di carattere prevalentemente tecnico, quali: la gestione patrimoniale dei beni, la formazione degli inventari, la tenuta della contabilità e lo svolgimento di attività negoziale. Trattandosi di una fusione tra due istituti che dà origine ad un unico soggetto dotato di personalità giuridica, è chiaro che le risorse di ciascun istituto dovranno confluire in un unico inventario così come le voci contabili dovranno essere accorpate e i contratti in essere proseguiranno in capo al nuovo centro di imputazione. Nell’espletamento di tutti questi adempimenti il dirigente scolastico è coadiuvato dal DSGA. Questi è una figura professionale nuova, nata a seguito dell’autonomia alle scuole e dell’introduzione della dirigenza scolastica, che svolge compiti particolarmente qualificati e caratterizzati da un elevato grado di responsabilità, sovrintende, con autonomia operativa, ai servizi generali amministrativo-contabili e ne cura l'organizzazione. Ad esempio è responsabile dell’istruzione, della predisposizione e della formalizzazione degli atti contabili nella gestione del programma annuale ordinata dal dirigente.
Si tratterà,quindi, di costruire anche una relazione con il DSGA, specie per assicurarsi che le operazioni vengano condotte nel rispetto più accurato delle leggi dell’amministrazione. Se sarà necessario si potrà convocare anche il presidente del Consiglio d’istituto o il consiglio stesso per meglio comprendere la correttezza dell’istituzione scolastica dal punto di vista della gestione. Infatti, se da un lato è vero che il Dirigente Scolastico ha dei precisi doveri istituzionali che lo riguardano, è altrettanto vero che i suoi doveri devono essere coniugati con le competenze dell’organo collegiale oltre che con quelli che sono i doveri dell’amministrazione rappresentati dal DSGA.
Dopo aver svolto tutti quegli adempimenti di carattere amministrativo, sarà opportuno riflettere sulle opportunità educative che la nuova scuola vorrà offrire ai propri allievi e alle loro famiglie, se non altro per evitare che la scelta di fondere due istituti insieme risponda solo ad esigenze di economicità, seppur apprezzabili. Se dal punto di vista didattico, infatti, ciascun istituto continuerà a svolgere i programmi specifici del proprio indirizzo o tipologia di scuola, dal punto di vista educativo si potrà prevedere la realizzazione di un comune progetto, teso alla acquisizione da parte dei discenti di quei valori e di quelle competenze di cittadinanza cui deve mirare il sistema istruzione in generale e finalizzate alla piena realizzazione della persona. Si potrebbe pensare, attraverso l’attuazione di varie attività formative,alla possibilità di creare un codice di valori comuni condiviso dagli allievi di entrambi gli istituti quali membri della stessa comunità scolastica indipendentemente dalla scelta d’indirizzo. Compito del dirigente scolastico sarà quello di aiutare i docenti a predisporre quell’attività di ricerca pedagogica che costituisce anche il fondamento della loro professionalità. Ancora una volta il Dirigente Tecnico riveste un ruolo fondamentale perché, come prevede la normativa, tra i suoi compiti vi è quello del sostegno alla progettazione e supporto ai processi formativi. Il Dirigente Tecnico, del pari, opportunamente coinvolto, può offrire il suo contributo professionale al fine di promuovere quella progettazione dei processi formativi che rappresenta uno degli aspetti più innovativi della scuola dell’autonomia e che un’istituzione nuova, dotata di maggiori risorse professionali e strumentali, deve sicuramente prevedere nel proprio patrimonio culturale ed educativo.







Sezione: Progetti
Sottosezione: Progetti didattici
Scritto da: Fabio Gramellini, Francesca Melagranati
Inserito il: 24/02/2013

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